Nome do Caso: AGAPAN e outros vs. IBAMA e outros (Construção da Usina Termelétrica Nova Seival)

Resumo

Trata-se de ação ajuizada como Ação Cautelar (AC), por cinco organizações da sociedade civil, e posteriormente convertida em Ação Civil Pública (ACP). Em um primeiro momento, a AC objetivava a suspensão de realização de audiência pública referente a (i) projeto de mineração a céu aberto de carvão mineral, (ii) construção da Usina Termelétrica (UTE) Nova Seival, considera a maior do Estado do Rio Grande do Sul (RS) e (iii) construção de outras obras em bacia hidrográfica. As organizações requerentes afirmaram que a convocação da audiência pública foi realizada em desacordo com a legislação vigente e que as violações de direitos procedimentais poderiam acarretar consequências jurídicas e sociais graves, incluindo o atendimento à Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC) brasileira, assumida no âmbito do Acordo de Paris, e às previsões da Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC (Lei Federal 12.187/2009) e da Política Gaúcha de Mudanças Climáticas – PGMC (Lei Estadual 13.594/2010), bem como teriam impactos na saúde pública. Argumentaram que o Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) apresentam análise incompleta e com incorreções, sobretudo porque desconsideram os danos socioambientais e os riscos para segurança hídrica da região. Ao tratar da participação da comunidade e do acesso à informação, os requerentes discorreram sobre os pilares da justiça ambiental. Afirmaram também que a construção da UTE deveria ser precedida de uma Avaliação Ambiental Estratégica (AAE). Por fim, pediram a suspensão da audiência pública virtual e, em sede de sentença, que fosse determinada a publicação de novo edital.

Foi proferida decisão que indeferiu a medida cautelar. Foram apresentadas contestações (i) da Copelmi Mineração Ltda. com a Energia da Campanha Ltda., afirmando haver ilegitimidade passiva da Copelmi em favor da última, que suspostamente seria proprietária do empreendimento, e (ii) do IBAMA. Ambas as defesas alegaram a ausência de irregularidades no procedimento.

Em seguida, os requerentes apresentaram pedido de conversão da AC em ACP com medida liminar. Ressaltaram que a Nova Seival está inserida em uma complexa rede de empreendimentos que têm impactos ambientais e que devem ser analisados em conjunto. Além de vícios procedimentais e relacionados à transparência, apontaram diversas omissões no EIA/RIMA, como a realização de modelagem com base apenas em dados pretéritos, sem apresentar uma projeção para o período de funcionamento da UTE Nova Seival e sem relacionar com as demais termelétricas da região. Argumentaram que não foi feita análise sobre os seus impactos sinérgicos e cumulativos sobre os aparatos sociais já fragilizados pela poluição da região, nem sobre os impactos da construção da barragem para a produção agroecológica. Com base no princípio da precaução e frente à emergência climática, requereram a inclusão pelo IBAMA das diretrizes da PNMC e da PGMC nos Termos de Referência (TRs) que tratam de processos de licenciamento de UTE no RS, considerando a necessidade de realização de AAE nos empreendimentos com grande potencial poluidor pela queima de carvão mineral, além da inclusão de análise de riscos à saúde humana.

O juízo acolheu o pedido de conversão da AC em ACP e, posteriormente, deferiu parcialmente a medida liminar, especialmente no que toca à (i) anulação a audiência virtual realizada, (ii) suspensão do processo de licenciamento ambiental e (iii) inserção das diretrizes climáticas nos TRs de UTE do RS, considerando a necessidade de AAE para potenciais grandes poluidores.

Em razão da decisão liminar, as empresas Copelmi Mineração e Energia da Campanha interpuseram o Agravo de Instrumento (AI) 5040314-16.2021.4.04.0000, seguidas pelo IBAMA (AI 5041566-54.2021.4.04.0000). No âmbito do AI das empresas, foi proferida decisão monocrática que suspendeu a decisão agravada no tocante à (i) anulação da audiência pública virtual realizada em 20/05/2021 e (ii) inserção das diretrizes climáticas nos TRs. Posteriormente, foram proferidos acórdãos semelhantes no âmbito dos recursos, em que se negou provimento aos AIs, sendo mantida a decisão liminar. Concluiu-se adequada a concessão de tutela antecipada, quando o juíz entender ser necessária e relevante com base no dever geral de cautela e no princípio da precaução.

A União Federal apresentou contestação alegando ilegitimidade passiva e ausência de causa de pedir ou pedido relacionado a ela. As empresas Copelmi Mineração e Energia da Campanha apresentaram nova contestação alegando a inexistência de causa de pedir relacionada ao pedido sobre os TRs e que haveria ilegalidade quanto a este pedido, pois o planejamento energético já considera o aporte de Gases de Efeito Estufa (GEE) do setor para a NDC assumida pelo Brasil no Acordo de Paris, afirmando que a UTE Nova Seival está alinhada com o planejamento energético nacional; além de ressaltar a importância da manutenção de fontes fósseis para segurança energética. Afirmou, ainda, que a AAE se destina a avaliar os efeitos ambientais de uma determinada política, plano ou programa e não de projetos individuais, não sendo cabível a sua exigência neste caso.

O IBAMA apresentou nova contestação alegando, dentre diversas questões, que os autores não postularam em sede de liminar a anulação da audiência pública virtual realizada em 20/05/2021 e tampouco a inclusão de TRs no licenciamento do empreendimento questionado e em todos os licenciamentos de termelétricas gaúchas. Considerou que não há risco de dano que justifique a concessão da liminar, pois o EIA/RIMA ainda está em fase de análise, não havendo o deferimento do licenciamento pelo IBAMA e a consequente autorização para se iniciar as obras. Ressaltou a inépcia da inicial com relação à pretensão de incluir as diretrizes da PNMC e da PGMC, pois (i) não existe causa de pedir sobre essa pretensão e (ii) afirmou ser um pedido ilegal, considerando que se trata de controle de legalidade em abstrato de ato administrativo genérico em uma ACP com objeto específico. Além disso, no mérito, o IBAMA rebateu diversos argumentos apresentados pelos autores, como a desnecessidade de análise de mérito do licenciamento ambiental antes da realização audiência pública, com base na Resolução CONAMA 237/1997. Ressaltou também que as avaliações sobre mudanças climáticas já estão abordadas no TR exigido, pois as medidas para compensação e mitigação de impactos ambientais em processos de licenciamento, cujos empreendimentos emitam GEE, estão previstas na Instrução Normativa IBAMA 12/2010. Com relação à AAE, o IBAMA aduziu que não lhe cabe elaborar tal estudo. Afirmou que a criação de AAE com o objetivo de propiciar uma visão mais holística da avaliação ambiental nos planos, programas e políticas públicas não afasta o fato de que ela não é normatizada em âmbito federal e, por consequência, não é obrigatória no processo de licenciamento. Afirmou que mensuração de impactos cumulativos e sinérgicos não é exclusividade da AAE, estando presente no EIA, como previsto na Resolução CONAMA 01/1986. Ressaltou, em conclusão, que, ao introduzir requisito não previsto na legislação federal para todos os licenciamentos de termelétricas gaúchas, o juízo estaria atuando como legislador positivo, usurpando a competência do CONAMA. Por fim, requereu (i) a revogação da liminar, (ii) o reconhecimento da inépcia da inicial com relação ao pedido de inclusão das diretrizes previstas na PNMC e na PNMG nos TRs que tratam de licenciamento da UTE no estado e (iii), no mérito, a improcedência dos pedidos.

Foi proferida decisão, em 1ª instância, em que o juízo rejeitou as preliminares arguidas com base no entendimento de que: (i) a preliminar de ilegitimidade passiva da União Federal se confunde com o mérito e será decidida como tal; (ii) a COONATERRA – BIONATUR possui legitimidade ativa; (iii) com relação à ilegitimidade passiva arguida pela ré, destacou que já havia decidido pela legitimidade passiva da Copelmi em momento anterior; e (iv) entendeu que a preliminar argumentada sobre o feito não discutir danos do licenciamento que possam gerar responsabilidade da Copelmi e que a mina e a termelétrica devem ter licenciamentos separados se confunde com o mérito e será decidida como tal. Além disso, deferiu os pedidos de ingresso como amicus curiae feito pela Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente (ABRAMPA), pelo Instituto Internacional Arayara de Educação e Cultura, e pela Associação Brasileira de Geradoras Termelétricas (ABRAGET). Por fim, entendeu possível o julgamento antecipado da lide, pois o caso trata de matéria de direito que demanda prova exclusivamente documental, declarando encerrada a instrução processual.

A União Federal opôs Embargos de Declaração, seguida pelo IBAMA e pelas empresas Energia da Campanha e a Copelmi. Os recursos foram conhecidos, mas rejeitados no mérito. Destaca-se que o juízo entendeu que o pedido de inclusão de diretrizes legais previstas na PNMC e PGMC nos TRs para licenciamento de UTE no RS foi bem fundamentado, tendo como base o princípio da precaução em razão da emergência climática, o que demonstra a necessidade de haver a realização de AAE em empreendimentos com grande potencial poluidor.

Foi proferida sentença em que o juízo: (i) acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva da União, pois entendeu não haver pedido direcionado ao ente; e (ii) indeferiu a preliminar de ilegitimidade passiva da Copelmi, entendendo que a empresa tem relação com o empreendimento. No mérito, o juízo destacou a questão climática, ressaltando o reconhecimento pela Assembleia Geral da ONU do meio ambiente limpo, sadio e sustentável como um direito humano universal, e diversos outros posicionamentos jurisdicionais com relação à emergência climática. Assim, ratificou as conclusões obtidas no julgamento em que se concedeu a tutela de urgência. Entendeu que não houve a efetiva participação das populações afetadas no procedimento de licenciamento ambiental. Considerou que a participação deve ser permitida por meio de informações transparentes e acessíveis. Ressaltou a importância da mensuração de impactos sinérgicos e cumulativos decorrentes da UTE Nova Seival e da Mina Seival, não se podendo fracionar o licenciamento ambiental. Dessa forma, é possível uma análise efetiva do impacto ambiental, incluindo-se o climático. Destacou as medidas previstas no Acordo de Paris (promulgado pelo Decreto Federal 9.073/2017), na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima – UNFCCC (promulgada pelo Decreto Federal 2.652/1998), na PNMC e na PGMC. Além disso, considerou que o EIA/RIMA não previu medidas mitigatórias ou compensatórias para as emissões de GEE como previsto em Instrução Normativa do IBAMA, bem como não tratou de análise sobre os padrões de qualidade do ar. Ressaltou a incidência do princípio da prevenção, tendo em vista que há certeza jurídica do dano ambiental com a instalação e operação do empreendimento. Com relação à AAE, entendeu ser necessária a sua realização com base na PGMC, que é a norma mais benéfica e protetiva ao meio ambiente. Destacou o princípio da integridade do sistema climático. Por fim, julgou procedente os pedidos dos autores e concluiu que o licenciamento ambiental da UTE está em desacordo com as normas técnicas, regulamentares e legais concernentes ao caso e com os compromissos firmados em âmbito internacional pelo Brasil, pois ignorou as questões de saúde transgeracional e climática.

Após a prolação da sentença, foi proferido despacho no âmbito do AI interposto pela Copelmi e pela Energia da Campanha em que não se conheceu do recurso devido à perda do objeto. O AI do IBAMA segue concluso. AGAPAN, Instituto Gaúcho de Estudos Ambientai, Instituto Preservar, COONATERRA - Bionatur e o CEPPA interpuseram recurso de apelação, requerendo a reforma da sentença para condenar os réus ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais em caráter majorado. Energia da Campanha Ltda e Copelmi Mineração Ltda também apresentaram recurso de apelação requerendo a reforma da sentença pleiteando que sejam julgados improcedentes os pedidos dos autores ou, subsidiariamente, que seja mantida a validade da audiência pública realizada. O IBAMA, por sua vez, interpôs apelação requendo a reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos iniciais. Em suas razões, alegou que a sentença impugnada viola diversas normas legais, dentre elas resoluções e procedimentos de licenciamento do IBAMA e que visaria estabelecer para um caso concreto e por normas judiciárias, parâmetros aplicáveis a todos os licenciamentos de usinas termelétricas no estado do Rio Grande do Sul.

Os apelados apresentaram contrarrazões. Os recursos foram distribuídos em conjunto para uma mesma Turma, mas ainda não foram julgados.

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Principais recursos

• Agravo de Instrumento 5040314-16.2021.4.04.0000 (Copelmi Mineração Ltda. e Energia da Campanha Ltda. - TRF-4)
• Agravo de Instrumento 5041566-54.2021.4.04.0000 (IBAMA - TRF-4)
• e Apelação Cível 5030786-95.2021.4.04.7100 (TRF-4)

Principais normas mobilizadas

• Acordo de Paris (Decreto Federal 9.073/2017)
• Art. 170 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88)
• Art. 225 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88)
• Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88)
• Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima - UNFCCC (Decreto Federal 2.652/1998)
• Lei de Crimes Ambientais (Lei Federal 9.605/1998)
• Política Estadual de Mudanças Climáticas - PEMC
• Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA (Lei Federal 6.938/1981)
• Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC (Lei Federal 12.187/2009)
• Protocolo de Quioto (Decreto Federal 5.445/2005)
• Resolução CONAMA 1/1986
• Resolução CONAMA 237/1997

Timeline do Caso

Documentos do Caso