Nome do Caso: Observatório do Clima vs. IBAMA e Departamento Nacional de Infraestrutura e Transporte (Licenciamento da Rodovia BR-319)

Resumo

Trata-se de Ação Civil Pública (ACP), com pedido de antecipação de tutela, movida pelo Observatório do Clima contra o IBAMA e o DNIT, buscando a anulação da Licença Prévia para a reconstrução e asfaltamento do “trecho do meio” da rodovia BR-319. Alega-se que a pavimentação da BR-319 seria capaz de abrir novas frentes de desmatamento e ocupação territorial da Amazônia, conforme ocorrido na década de 1970 com a construção da BR-163 (Mato Grosso-Pará) e BR-230 (Transamazônica). Narra-se que, em 2005, foi iniciado processo de licenciamento das obras de pavimentação do trecho do meio da BR-319 perante o IBAMA, no decorrer do qual órgão ambiental teria demonstrado grande preocupação com aumento do desmatamento no entorno da rodovia, ameaça à biodiversidade e potencialização de grilagem de terras públicas na Amazônia. Contudo, de acordo com o Observatório do Clima, a emissão da Licença Prévia (LP) 672/2022 pelo IBAMA não teria considerado as prévias preocupações do órgão ambiental. Alega-se que a licença foi concedida (i) sem estudo do impacto climático; (ii) sem consulta prévia às comunidades tradicionais que seriam impactadas pela obra; (iii) a despeito da insuficiência de governança ambiental mínima para fazer frente à complexidade das consequências ambientais decorrentes do empreendimento; e (iv) em contrariedade às orientações de Grupo de Trabalho formado por órgãos ambientais e de Comitê Interministerial, que indicaram a necessidade de adoção de uma série de medidas associadas à governança ambiental antes da expedição da licença prévia. Destaca-se a importância da floresta amazônica para o equilíbrio climático, considerando sua atuação como sequestradora de carbono e distribuidora de umidade pelo continente. Indica-se que o desmatamento no bioma aumentaria a emissão de dióxido de carbono, agravando o aquecimento global e as mudanças do clima e que a ausência de Consulta Prévia, Livre e Informada estaria ferindo o direitos dos povos originários. Alega a necessidade de elaboração de um estudo de impactos climáticos do empreendimento e que a sua não realização significaria a violação à Constituição Federal (especialmente aos art. 225 e 170), à Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), à Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), ao Acordo de Paris , esse último com status supralegal, além da própria normativa do IBAMA, considerando a Instrução Normativa IBAMA 12/2010. O Observatório do Clima, então, defende que o ordenamento jurídico brasileiro obriga que o licenciamento ambiental avalie a variável climática e sua não realização tornaria nula a licença prévia concedida. Afirma-se que os vícios e irregularidades presentes no processo de licenciamento ambiental como um todo violariam o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e aos princípios do desenvolvimento sustentável, da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador, da equidade intergeracional, da eficiência administrativa ambiental e da vedação ao retrocesso. A partir do exposto, requer-se concessão de tutela antecipada para suspender a eficácia da LP 672/2022, a inversão do ônus da prova e, ao final do julgamento, a anulação da liença prévia, assim como quaisquer atos administrativos dela decorrentes.

Em março de 2024, a 9ª Vara Federal da Seção Judiciária do Amazonas proferiu decisão monocrática, por meio da qual declinou competência para julgamento da causa à 7ª Vara Federal da Seção Judiciária do Amazonas.

A DNIT juntou manifestação requerendo a reunião da ACP com a Tutela Cautelar Antecedente (TCA) 1022245-88.2021.4.01.3200 para julgamento conjunto, uma vez que ambas teriam como objetivo a anulação da LP 672/2022. Além disso, defendeu sua ilegitimidade ativa para composição da demanda e inadequação da via eleita e requereu o indeferimento do pedido liminar. Defendeu a presunção de legitimidade dos atos administrativos e impossibilidade de interferência judicial no mérito administrativo, sob pena de violar o princípio da separação dos poderes. Argumentou que não poderia assumir a condição de garantidor de providências socioambientais necessárias no entorno da obra BR-319, próprias dos órgãos e autarquias ambientais, indígenas, fundiárias e outras. Assim, afirmou que o licenciamento ambiental não poderia suprir a falta de estrutura dos diversos órgãos e autarquias envolvidas nas politicas de fiscalização ambiental e prevenção e controle do desmatamento na Amazônia. Quanto ao pedido de elaboração de estudo de impacto climático, argumentou que tal impacto seria derivado do possível aumento do desmatamento ilegal gerado pela insuficiência da governança ambiental nas áreas próximas à rodovia, e não se relacionaria com a solução tecnológica aplicada ao empreendimento. Afirmou que teria ocorrido a consulta prévia aos povos indígenas e que foi realizado um Componente Indígena dos Estudos de Impacto Ambiental (CI-EIA) pela FUNAI. Dessa forma, argumentou que teria cumprindo o rito do licenciamento ambiental determinado pelo IBAMA.

No mesmo caminho, o IBAMA juntou manifestação requerendo a conexão da ACP com a TCA 1022245-88.2021.4.01.3200, indicando ilegitimidade ativa do Observatório do Clima por ausência de pertinência temática e requerendo o indeferimento da tutela pleiteada. Defendeu a presunção de legitimidade dos atos administrativos e impossibilidade de análise judicial. Argumentou pela ausência de competência administrativa do DNIT, proponente do projeto, para a execução de providência próprias de políticas ambientais, especialmente no âmbito de um licenciamento. Quanto a realização de estudo de impacto climático, mencionou que as análises técnicas avaliaram os temas com relação direta com o assunto, como desmatamento, alteração do uso do solo e adaptação do projeto para eventos climáticos e no EIA/RIMA constam dados para a definição de medidas de controle e mitigação desses impactos, no que couber ao licenciamento. Defendeu que a paralisação do licenciamento implicaria custos adicionais na elaboração de novos levantamentos e estudos e que não estaria caracterizado o risco de dano ao resultado útil do processo, dentre outras alegações.

Em 24/07/2024, foi proferida decisão liminar indeferindo o pedido de conexão com a TCA 1022245-88.2021.4.01.3200, em razão de diferença entre as causas de pedir e pedidos. Não obstante, determinou a reunião das ações para julgamento conjunto, considerando que eventual acolhimento da tutela antecipada afetaria a validade das licenças requerida no âmbito da TCA. A decisão não reconheceu a tese de ilegitimidade ativa ou de inadequação da via eleita. Afirmou-se que a ACP seria uma via adequada para o questionamento da licença prévia e que a presunção de legalidade de atos administrativos seria relativa, sendo possível o seu controle de constitucionalidade e legalidade por parte do judiciário. Isso porque a discricionariedade administrativa deve exercida dentro de limites das normas constitucionais e infraconstitucionais. Contestou-se a validade da licença prévia em face dos potenciais danos ambientais graves, como desmatamento, perda de biodiversidade, danos ao sistema climático, impactos nas comunidades indígenas e tradicionais, dentre outros. Nesse sentido, afirmou-se que o meio ambiente equilibrado é um direito humano e essencial para a fruição de outros direitos, como vida e saúde, cabendo ao Poder Judiciário garantir sua tutela contra lesão. A decisão reconheceu que o objetivo do caso é garantir que o processo de licenciamento tenha tramitação responsável e adequada, pautada pela técnica e pela melhor ciência aplicável ao controle de riscos e danos, para permitir que empreendimento da BR-319 coexista sem esvaziar o dever de proteção da Floresta Amazônica. Para tal, a ação busca a observância de ritos legais para realização de estudos técnicos, inclusive de impacto climático e consulta prévia aos povos indígenas e às comunidades tradicionais. A decisão afirmou que o licenciamento ambiental deve conter um diagnóstico climático para estabelecer medidas de mitigação e compensação adequadas e proporcionais, em conformidade com a legislação brasileira e os compromissos internacionais. Afirmou-se a importância das dimensões de mitigação e adaptação climática. Entendeu estar demonstrada a insuficiência de políticas públicas e ausência de estruturas estatais adequadas para evitar que a recuperação da BR-319 resulte na destruição de Floresta Amazônica, entendendo pela inviabilidade ambiental do empreendimento. Assim, deferiu o pedido de suspensão imediata da LP a partir do entendimento de que houve contradição do IBAMA ao emitir a LP e que o governo não teria estrutura e políticas públicas para evitar o desmatamento oriundo da reconstrução da BR-319.

Em 16/08/2024, a União e a DNIT ajuizaram Suspensão de Tutela Antecipada em face da decisão liminar requerendo a suspensão de seus efeitos. Em 11/08/2024, a Presidência do Tribunal Regional Federal da 1ª Região proferiu decisão monocrática indeferindo o pedido de suspensão liminar formulado. Defendeu-se que a suspensão de liminar é instituto reservado para evitar a consumação de danos públicos graves, o que não restou comprovado, e que a requerida reforma da decisão poderia ser objeto de recurso de agravo de instrumento. Além disso, a decisão se pautou no princípio da prevenção para defender que o perigo à ordem pública não está presente na decisão de suspensão dos efeitos da LP, mas sim no avanço do licenciamento sem medidas estruturais.

Em setembro de 2024, os réus e a União, na qualidade de teceiro prejudicado, interpuseram Agravos de Instrumento questionando a decisão liminar. Em outubro de 2024, a União e o DNIT interpuseram Agravo Interno contra a decisão monocrática que manteve suspensão da LP.

Em 07/10/2024, o Desembargador Relator do Tribunal Regional Federal da 1ª Região apreciou conjuntamente os pedidos de efeito suspensivo formulados pelo Agravos de Instrumentos interpostos pela União, DNIT e IBAMA, decidindo pela suspensão dos efeitos da decisão liminar. De acordo com o julgador, a decisão agravada teria, equivocadamente, concluído que a concessão de licença prévia estaria relacionada a etapa executiva do projeto, enquanto, na verdade, tal ato administrativo teria caráter meramente avaliativo. Defendeu-se que a LP emitida cumpriu o objetivo de atestar a viabilidade ambiental do empreendimento, considerando os 15 anos de tratativas com entidades da Administração Pública que levaram a diversas alterações no projeto no decorrer dos anos. Negou-se que o IBAMA teria alterado subitamente sua decisão e conclui-se que o EIA/RIMA cumpriu adequadamente sua finalidade de expor os reais e potenciais danos ambientais decorrentes do empreendimento. A decisão também defendeu que não há previsão normativa, jurisprudencial ou doutrinária sobre a obrigatoriedade de elaboração de estudo de impacto climático. Conclui-se que há previsões legais relacionadas a averiguação, por parte do IBAMA, de atividade que possam gerar emissões de GEE, restando ausentes obrigações relacionadas a inserção de tal variável pelo empreendedor no âmbito do EIA/RIMA. Apesar disso, a decisão defendeu que o EIA/RIMA identificou de forma exaustiva as atividades que geram emissões de GEEE, o que atenderia o que a decisão agravada qualificou como estudo de impacto climático. Por fim, compreendeu que (i) o licenciamento ambiental atendeu ao previsto na Convenção 169 da OIT no que tange a consulta prévia; (ii) o EIA/RIMA reconheceu a necessidade de implementação de políticas públicas na região amazônica; e (iii) ressaltou a importância da reestruturação da BR-319 para o desenvolvimento da região.

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Principais recursos

• AI 1030053-39.2024.4.01.0000 (DNIT-TRF1)
• AI 1030056-91.2024.4.01.0000 (IBAMA-TRF1)
• AI 1001856-77.2024.4.01.3200 (União Federal-TRF1)
• Suspensão de Tutela Antecipada 1027587-72.2024.4.01.0000 (DNTI e União Federal-TRF1)

Principais normas mobilizadas

• Acordo de Paris (Decreto Federal 9.073/2017)
• Art. 170 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88)
• Art. 225 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88)
• Convenção 169 da OIT (Decretos Federais 5.051/2004 e 10.088/2019)
• Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA (Lei Federal 6.938/1981)
• Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC (Lei Federal 12.187/2009)
• Resolução CONAMA 237/1997

Timeline do Caso

Documentos do Caso