Nome do Caso: Instituto Preservar, AGAPAN e Núcleo Amigos da Terra vs. União Federal e outros (Emergência climática no estado do Rio Grande do Sul)

Resumo

Trata-se de Ação Civil Pública (ACP) movida pelo Instituto Preservar, Associação Gaúcha de Proteção ao Ambiente Natural - AGAPAN e Núcleo Amigos da Terra - Brasil em face de União Federal, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, Companhia de Geração e Transmissão de Energia Elétrica do Sul do Brasil - Eletrobras CGT Eletrosul (SE & UTE Candiota III), Estado do Rio Grande do Sul, Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luís Roessler - FEPAM e Companhia Riograndense de Mineração - CRM. A ação visa a condenação em obrigação de fazer aos réus para adotarem medidas eficazes para cumprir diretrizes, prazos e metas previstas no direito climático nacional brasileiro e gaúcho. Argumenta-se que no período de 2009 a 2023 a União, e de 2010 a 2023, o Estado do Rio Grande do Sul, por ação ou omissão deixaram de atender às diretrizes legais e não cumpriram os prazos e metas previstos na Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), no Acordo de Paris e na Política Gaúcha sobre Mudança do Clima (PGMC), pois não houve implementação efetiva de instrumentos como Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), composição paritária e transparente do Fórum Gaúcho de Mudanças Climáticas (FGMC) e do Fórum Brasileiro de Mudança do Clima e não foram tomadas medidas de redução das emissões de gases de efeito estufa (GEE) das usinas termelétricas movidas a carvão mineral do estado do Rio Grande do Sul, com plano de Transição Energética Justa (TEJ), o que resulta na inefetividade das referidas normas climáticas. Aponta-se que a situação de crise climática gerou escassez de água para o município de Candiota, o que foi reconhecido por decreto municipal e que, em paralelo a essa situação, as diversas usinas termelétricas à carvão da região utilizam água local para resfriamento, causando danos ao sistema hídrico, ao bioma e ao clima. Coloca-se que os réus têm negligenciado normas nacionais e internacionais a respeito do clima por não considerar o componente climático no licenciamento e renovação de licenças de empreendimentos altamente emissores de GEE no estado. Ao mesmo tempo, a União Federal tem incentivado empreendimentos de termelétricas movidas a carvão por meio dos leilões de energia autorizados pela ANEEL. A CRM, responsável pela Mina Candiota de carvão e a CGT Eletrosul, responsável pela Usina Termelétrica Candiota III – a usina mais poluente e menos eficiente do país – têm operado em inobservância às leis ambientais climáticas. Defende-se que cabe ao Poder Judiciário, com base no princípio da proibição ao retrocesso e deveres de proteção, garantir o efetivo cumprimento das normas em questão e evitar o agravamento do cenário climático. Argumenta-se que toda a situação de antijuridicade alegada enseja um pedido de indenização por danos morais coletivos. Os autores fazem diversos pedidos em sede de tutela de urgência para os diferentes réus, de modo que a conduta dos requeridos passe a ser de acordo com o que preveem as normas ambientais climáticas. No mérito, requer-se a (i) confirmação dos pedidos requeridos liminarmente; (ii) que seja declarado que no período de 2009 a 2023 a União, e de 2010 a 2023, o estado do Rio Grande do Sul, por ação ou omissão deixaram de atender às normas climáticas e não cumpriram os prazos e metas previstos na PNMC, no Acordo de Paris e na PGMC, por não terem dado efetividade às normativas e não terem agido para reduzir as emissões de GEE das usinas termelétricas movidas a carvão mineral no estado com especial atenção ao instituto do licenciamento ambiental; (iii) que seja declarado que o Rio Grande do Sul descumpriu metas e prazos  previstos em normas internacionais, nacionais e estaduais; (iv) a determinação da suspensão do incentivo público à exploração de carvão no estado, a execução de plano de TEJ para as usinas impugnadas; a publicação de editais para financiamento de projetos educacionais e de projetos de pesquisa com universidades e institutos federais que estimulem a conscientização ambiental e as diretrizes da PNMC e da PGMC; a criação de GT para  descomissionamento e transição energética de empreendimentos a carvão; a suspensão e a não renovação dos contratos de comercialização de energia das usinas impugnadas; (v) a condenação dos réus a pagamento de indenização por danos climáticos; (vi) a condenação da União Federal e do estado do Rio Grande do Sul a arcar com os custos dos pedidos requeridos; (vii) a condenação de todos os réus ao pagamento do valor de dez milhões de reais a título de danos morais coletivos em matéria ambiental e climática.

O pedido de tutela de urgência foi indeferido pelo juízo, que entendeu que a análise dos pedidos necessitaria de um contraditório mais aprofundado. Alegou que as pretensões dos autores seriam demasiadamente amplas e com altos impactos econômicos, políticos e sociais. Ademais, argumentou que os efeitos das mudanças climáticas são reconhecidos pela comunidade internacional, que o processo de adaptação dos países é mais lento que o desejável, podendo gerar danos irreversíveis ao meio ambiente e às futuras gerações.

 A CRM apresentou contestação, pleiteando que os pedidos em relação à demandada sejam declarados improcedentes, argumentando que seriam incompatíveis entre si. Defendeu que todas as suas atividades estão em consonância com a legislação ambiental e que, conforme as normas vigentes, já elabora plano de fechamento de mina. Requer a improcedência da ação.

Em decisão parcial, o juízo indeferiu os pedidos relacionados à garantia da estabilidade dos empregos e dos direitos socioeconômicos dos trabalhadores, por entender se tratar de matéria trabalhista, que não seria de sua competência.

Em contestação, a ANEEL alegou sua ilegitimidade passiva. Destacou as iniciativas internas do órgão sobre inovação e transição energética. Destacou que a participação de fontes não renováveis em leilões de energia não decorre de escolha discricionária da ANEEL, mas sim de cumprimento às diretrizes estabelecidas pelo Ministério de Minas e Energia e que o órgão não exerce função de licenciador. Alegou que o Rio Grande do Sul possui 80% de sua matriz energética composta por energias renováveis e que a previsão de expansão da oferta de energia no estado não contempla o aumento de fontes fósseis. Requereu que os pedidos sejam julgados improcedentes.

O estado do Rio Grande do Sul também apresentou contestação. Preliminarmente, requereu a extinção do feito sem julgamento do mérito pela inadequação da via eleita. No mérito, pugnou pela improcedência da ação, vez que o estado observa as normas federais e estaduais vigentes, que as causas das mudanças climáticas são globais e que não existe nexo de causalidade entre a conduta do ente estadual e o dano alegado na inicial.

Em contestação, o IBAMA pugnou pela improcedência da ação. Alegou que sua atuação observa todas as normas legais; que falta norma que disponha sobre mitigação e abatimentos de emissões de GEE; que as decisões sobre redução de emissões de GEE e necessidade de substituição da matriz energética nacional são feitas por órgãos técnicos, não cabendo ao Poder Judiciário intervir; que as causas da poluição atmosférica são difusas e que há ausência de prova de dano provocado pelo IBAMA.

A União, em contestação, requereu a extinção do feito sem resolução do mérito em razão de ilegitimidade ativa e inépcia da inicial. No mérito, alegou que não possui competência para fiscalizar atividade de mineração e atividades de produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica. Entre outros argumentos, defendeu o não cabimento do controle do Poder Judiciário sobre o mérito administrativo, a inexistência na legislação brasileira metas subnacionais setoriais de redução de emissões de GEE e a ausência de nexo de causalidade que possa ligar a União aos danos ambientais referidos na inicial, seja por ação ou por omissão.

Em contestação, a Eletrobras CGT Eletrosul alegou que o licenciamento da UTE Candiota III ocorreu de forma regular, tendo sido contemplados fatores climáticos no procedimento; que sua operação observa parâmetros de emissão de GEE estabelecidos no licenciamento; e que a usina não é a mais poluente do país. Argumentou que o Acordo de Paris, a PNMC e a Política Gaúcha sobre Mudanças Climáticas são normas gerais e programáticas, que não geram obrigações; e que não há previsão legal específica que consubstancie o licenciamento ambiental climático. Apontou que o país possui um cenário de redução de emissões de GEE originárias de usinas termelétricas. Argumentou que não foram comprovados na inicial os danos supostamente ocasionados pela operação da usina. De forma preliminar, requereu a extinção do processo sem resolução de mérito. No mérito, requereu que seja mantido o indeferimento das pretensões liminares e que os pedidos sejam julgados improcedentes.

Em agosto de 2025, a sentença deferiu parcialmente os pedidos, reconhecendo a ilegitimidade passiva da ANEEL e qualificando a demanda como um litígio climático estrutural. A decisão realizou o controle de convencionalidade com base no Parecer Consultivo 32/2025 (PC-32/2025) da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH), utilizando também enunciados do Conselho de Justiça Federal (CJF) e a Súmula 618 do STJ para inverter o ônus da prova. Destacou bases científicas e jurídicas para tomada de decisão, como: relatórios do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), Parecer Consultivo da da Corte Internacional de Justiça (CIJ) de 2025 sobre clima, estudos da Organização Meteorológica Mundial e relatórios do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (UNEP). Ao avaliar essas fontes, reconheceu que o IPCC considera o carvão mineral o combustível fóssil mais emissor de CO2. Analisou as consequências das mudanças climáticas no Rio Grande do Sul a partir de estudos sobre os impactos das chuvas que atingiram o estado. Quanto ao licenciamento da Mina e UTE Candiota III, o juízo entendeu que, à época das licenças (2011 e 2016), "prevalecia um entendimento de que as metas de redução de emissões brasileiras possuíam uma tônica de voluntariedade", conferindo discricionariedade ao licenciador. Assim, afastou a ilegalidade inicial das operações. No entanto, considerou que atualmente, em um "terceiro momento" do regime jurídico climático, "emergem e se consolidam limitações substanciais" que impõem a avaliação do impacto climático no licenciamento. Esse entendimento se baseou nas previsões da PGMC e no Decreto 56.347/2022, em casos estrangeiros e pareceres consultivos de cortes internacionais. Por isso, determinou a suspensão imediata das licenças até a inclusão dessas condicionantes, extensiva a outros empreendimentos similares no RS. Também, entendeu que o IBAMA e FEPAM devem tomar medidas para aprofundarem a análise de impacto climático aos demais empreendimentos de carvão no estado, reconhecendo que para os futuros empreendimentos termelétricos a carvão e de usinas de carvão a avaliação climática no licenciamento já é impositiva. Quanto ao Plano de Transição Energética, a decisão afirmou que o "adiamento em definir a trajetória de mitigação" para um setor tão emissor "é inconstitucional e atualmente incompatível com os pareceres consultivos", impondo ao Estado a sua elaboração. Sobre a participação social no licenciamento, decidiu que, nos termos do direito ambiental brasileiro, o IBAMA deve assegurar o devido acesso às informações dos procedimentos de licenciamento de termelétrica e que o RS deve aumentar a participação de membros da sociedade civil e de membros da comunidade científica no Fórum Gaúcho de Mudanças Climáticas (FGMC). Sobre os pedidos de responsabilização civil por danos, considerou não estar demonstrada a ocorrência de dano ambiental. Acerca dos danos climáticos, considerou que as emissões estavam formalmente autorizadas até a presente decisão. Baseou-se no Protocolo de Julgamento para as Ações Ambientais do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que exigiria a ilegalidade das emissões de GEE para que resulte em condenações judiciais. Assim, entendeu não ser procedente o pedido de responsabilidade civil pelo dano climático nem o pedido de condenação por danos morais coletivos.  Afirmou, entretanto, que a partir da sentença não há permissivo para a continuidade de emissões pelos empreendimentos. Ademais, entendeu por não caber ao Poder Judiciário a declaração de um "Estado de Emergência Climática". Julgou parcialmente procedentes os pedidos para condenar o IBAMA e a FEPAM a (i) suspender a LO da Usina Candiota III e da Mina Candiota, respectivamente, por inobservância das diretrizes da PNMC, PGMC e do Decreto Estadual 56.347/2022; (ii) incluir condicionantes climáticas na LO da usina e da mina, respectivamente, incluindo as emissões de escopo 3; e (iii) a incluírem nos Termos de Referência para licenciamento de empreendimentos de usinas termelétricas e minas a carvão no RS a avaliação do componente climático, incluindo as emissões de escopo 3. Condenou a União e o Rio Grande do Sul a apresentarem, até 31 de janeiro de 2026, um Plano de Transição Energética Justa sobre o setor mineral do estado; condenou o RS a promover a adequação da composição dos membros do FGMC, aumentando a participação da sociedade civil e da comunidade científica. Designou audiências para monitoramento das medidas determinadas na sentença e fixou multas em caso de descumprimento.

A Âmbar Sul Energia S.A., o estado do Rio Grande do Sul e a FEPAM requereram ao Tribunal o deferimento do efeito suspensivo à apelação. O TRF4, atendendo ao pedido, suspendeu todas as determinações para cumprimento imediato ou em prazo certo da sentença ou dos embargos de declaração, bem como para cumprimento mediante audiências de fiscalização e cumprimento de ordem judicial e perícia judicial auxiliadora.

O IBAMA interpôs apelação com o objetivo de reformar a sentença, especificamente quanto aos prazos estabelecidos para o cumprimento das obrigações que lhe foram impostas. Tem como objetivo  que lhe seja possibilitado a apresentação de cronograma próprio para a implementação das medidas, em consonância com a metodologia técnica já em curso e com os parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698. Argumenta a impossibilidade de manutenção dos prazos rígidos fixados na sentença para a internalização do componente climático no licenciamento e que, embora a decisão reconheça a competência do IBAMA para definir a metodologia adequada, impôs um cronograma que inviabiliza a sua elaboração de forma fundamentada e efetiva. Afirma que as condicionantes demandam diagnósticos prévios complexos para assegurar resultados eficazes em termos de mitigação e adaptação climática, e não meramente declaratórias. O IBAMA enfatiza que não se opõe as determinações da decisão, e que, ao contrário, já vem adotado providências para incorporar a variável climática ao licenciamento considerando a sua importância. Contudo, afirma que o cumprimento dos prazos conforme definido, sem o suporte técnico necessário, geraria insegurança jurídica e perda de efetividade ambiental, frustrando o próprio objetivo da decisão.

O Instituto Preservar, a AGAPAN e Núcleo Amigos da Terra - Brasil apresentaram apelação requerendo a reforma da sentença para que seja declarado que, no período de vigência da PNMC e da PGMC, a União e o Rio Grande do Sul, por ação ou omissão deixaram de atender às diretrizes legais e não cumpriram os prazos e metas previstos nas respectivas políticas e no Acordo de Paris, pois não deram efetividades às referidas normas climáticas e não foram tomadas medidas de redução das emissões de GEE das usinas termelétricas movidas a carvão mineral no Estado do Rio Grande do Sul. As organizações contestaram a definição do “marco temporal” adotado pela sentença, defendendo que, desde a vigência da PNMC e da PGMC, já haveria uma obrigação jurídica de considerar e mitigar emissões no setor energético, afastando a existência de uma discricionariedade estatal quanto ao tema, reforçando o dever de transição para matrizes menos poluentes. Sustentaram, ainda, que houve dano climático decorrente da ausência histórica de avaliação e controle das emissões, o que deveria ensejar responsabilização dos réus, inclusive por danos morais coletivos, buscando a reforma de sentença também quanto a esse ponto.  

J&F S.A., atual proprietária da UTE Candiota III e sucessora processual de Âmbar Sul Energia S.A., interpôs recurso de apelação requerendo julgar totalmente improcedentes os pedidos formulados na ACP e afastar todas as determinações impostas pela sentença. Sustentou que atos administrativos legítimos e individualizados não devem ser suspensos ou invalidados por compromissos nacionais e internacionais de cunho político-programático.  Argumentou que as determinações partiram de uma leitura ampliada e inadequada das obrigações climáticas, confundindo diretrizes programáticas com deveres jurídicos imediatamente exigíveis no âmbito do licenciamento ambiental. Nesse sentido, argumentou que normas como a PNMC, a PGMC e compromissos internacionais, embora relevantes, não estabeleceriam por si só obrigações técnicas específicas que autorizariam a determinação de medidas lidas como extremas, como a suspensão licenças ou a imposição judicial de condicionantes climáticas amplas e genéricas. Assim, requereu o afastamento da suspensão imediata das LOs da UTE Candiota III e da Mina de Candiota e o reconhecimento de que inexiste ilegalidade originária ou superveniente apta a paralisar atividades regularmente licenciadas. Pleiteou que seja delimitado que eventual integração de componente climático no licenciamento ocorrerá exclusivamente na esfera administrativa, mediante critérios técnicos, regulamentação própria, cronograma exequível, consideração de viabilidade e aplicação isonômica setorial, bem como que seja reconhecida a necessidade de regime de transição, com prazos realistas e condições claras, e seja afastada a condução judicial da matéria, com devolução integral ao órgão competente.

A CRM apelou da sentença buscando o reconhecimento da regularidade e conformidade das operações da Mina Candiota com as licenças ambientais e os instrumentos administrativos vigentes em cada período de sua expedição e renovação, bem como da impossibilidade de determinação de suspensão das LOs. Defendeu a necessidade de afastamento da presunção de ilicitude relacionada à ausência de condicionantes climáticas ex post facto, reafirmando a natureza programática das metas internacionais climáticas até sua devida regulamentação setorial interna. Argumentou que a sentença incorreu em erro ao transformar diretrizes gerais – como aquelas derivadas do Acordo de Paris e dos pareceres consultivos de tribunais internacionais – em comandos imediatos aplicáveis a atos administrativos pretéritos. Nesse sentido, defendeu que a internalização da questão climática no licenciamento ambiental deve ocorrer de forma gradual, no âmbito de políticas públicas estruturadas, e que a imposição judicial de condicionantes climáticas, sem a realização prévia de diagnósticos técnicos, configura intervenção indevida na discricionariedade pública e desorganiza o planejamento estatal da transição energética. Alegou, dentre outros pontos, o  prejuízo à recuperação ambiental concomitante, violação ao princípio da precaução, o risco de dano econômico à segurança energética e à manutenção dos empregos essenciais à comunidade local.

Por fim, a Eletrobras CGT Eletrosul interpôs apelação para que a sentença seja reformada de modo a reconhecer a ausência dos requisitos autorizadores (perigo de dano e risco de perda do resultado útil do processo) para a concessão de tutela de urgência, consignada expressamente em sentença alterada após análise de Embargos de Declaração. A empresa sustentou que não há perigo de dano climático imediato, destacando que o empreendimento opera regularmente, com licença válida e com monitoramento contínuo de emissões, além de já adotar medidas de mitigação e melhoria de eficiência energética. Argumentou que a sentença partiu de uma premissa equivocada de urgência climática, e pressupôs que a suspensão das atividades ou a imposição imediata de medidas estruturais resolveria o problema das mudanças climáticas, desconsiderando a natureza gradual da transição energética e a existência de políticas públicas em curso. Buscou afastar a noção de omissão no caso, defendendo que a incorporação de obrigações climáticas deve ocorrer de forma planejada e tecnicamente fundamentada, e não por imposição judicial imediata.

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Principais recursos

• Agravo de Instrumento 5027945-19.2023.4.04.0000 (Instituto Preservar, AGAPAN e Núcleo Amigos da Terra - TRF4)
• Pedido de Efeito Suspensivo à Apelação 5033532-51.2025.4.04.0000 (Estado do Rio Grande do Sul e FEPAM - TRF4)
• Pedido de Efeito Suspensivo à Apelação 5027732-42.2025.4.04.0000 (Âmbar Energia S.A. e Estado do Rio Grande do Sul - TRF4)

Principais normas mobilizadas

• Acordo de Paris (Decreto Federal 9.073/2017)
• Art. 225 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88)
• Instrução Normativa IBAMA 12/2010
• Política Estadual de Mudanças Climáticas - PEMC
• Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA (Lei Federal 6.938/1981)
• Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC (Lei Federal 12.187/2009)

Timeline do Caso

Documentos do Caso